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国家安全战略纲要保合研究:《国家安全战略临时指南》隐藏着拜登政府的新技术观

导语:3月3日,美国白宫公布长达23页的《国家安全战略临时指南》(Interim National Security Strategic Guidance)。这是拜登上任以来,正式出台的第一个联邦层级战略文件,更是新政府紧锣密鼓进行多项内外政策调整措施之中最为引人瞩目的一环。该文件虽说“临时”,但仍可被视为新政府执政理念和施策蓝图的“纲要”,内容丰富、内涵深广,值得细致解读。

保合研究:《国家安全战略临时指南》隐藏着拜登政府的新技术观

《国家安全战略临时指南》封面(图片来源:环球网)

保合研究:《国家安全战略临时指南》隐藏着拜登政府的新技术观

国家安全战略临时指南(以下简称“临时指南”)对技术问题高度重视,阐发颇多,透露出拜登新政府未来技术政策的取向,对我们理解把握美方如何想、怎么做,尤其是如何针对中国展开层次复杂的技术竞争,具有重要的现实意义和前瞻意义。

保合研究:《国家安全战略临时指南》隐藏着拜登政府的新技术观

一、抬高认知站位:技术问题是战略问题,技术竞争关乎美国的全球领导地位。临时指南纵论全球安全形势,细数美国国家安全重点,其中专列板块阐明对技术问题的政策立场,全文提及“技术”一词多达32处,体现了技术问题在国家安全全局之中的突出地位和新政府对之非同一般的重视。文件开宗明义,指出全球形势已经发生变化,全球挑战正在加速,美国必须对新危机给予足够关注。其中表示,“技术革命正在重塑世界”,“技术的迅速变化将影响我们生活的方方面面和国家利益,但技术革命的方向和后果仍然悬而未决”。

临时指南认为,世界主要大国正竞相开发和部署人工智能、量子计算等新兴技术,这些技术将塑造未来的一切,包括全球经济和军事战略平衡。为维护和确保美国的强大地位,美国必须在新兴技术领域发挥领导作用。可以看出,拜登政府对“技术霸权”既充满危机感,又持续保持对其的迷恋和自信,与特朗普政府可以相提并论,同时也说明美方社会内部在此方面认知一致,并在持续强化。

3月1日,美国国家人工智能安全委员会(NSCAI)发布《赢得人工智能时代的战略报告》,充分展示了美国要在人工智能领域与中国一争高下的意图。报告称,中国拥有在未来十年内超越美国成为人工智能全球领导者的力量、人才和雄心,美国必须将人工智能从技术层面提升到战略层面,建立一个由副总统领导的“技术竞争力委员会”,综合考虑安全、经济和科学因素,制定一个全面的技术战略,整合包括投资、人才、创新、联盟等在内的国家资源来应对挑战。这显示,新政府的技术政策取向,已经不是停留在几个重点技术领域,而是转向从战略层面和全球竞争角度来思考和布局。近期美国内屡屡出现建议恢复国会“技术评估办公室”、设立新的“国家网络安全总监”的呼声,进一步凸显了拜登政府有可能出台技术发展新战略的趋势。

二、平衡把握形势:机遇和风险并存,在技术领域出台新方针、新路线势在必行。临时指南文件的副标题是“恢复美国的优势”,这也是新政府的国家安全战略目标。文件指出美国面临包括技术竞争在内的多方面危机,“挑战前所未有,机遇无与伦比”,新政府将努力化危为机,实现“重建美国”的宏大目标。在讲到技术问题时,文件称,当前技术革命“既带来了危险,也带来了希望”。“机遇和风险并存”的认识贯穿文件始终,既传达了新政府的战略清醒和自信,也表明新政府将多管齐下,针对性施策,力争恢复包括技术优势在内的“美国优势”。

面对新危机新形势,临时指南强调,美国必须“制定新方针”“制定新路线”,显示了其改弦更张、另谋新路的决心。文件提纲挈领地列出了应对策略:一是采取集体行动;二是参与国际合作;三是打造新的规则;四是借助内需拉动,例如通过扩大联邦采购,牵引对电动汽车等关键清洁技术的需求;五是加大技术投资,尤其是大幅增加对技术研究和STEM(科学、技术、工程和数学)教育的投资力度,这是保持美国科技优势、抓住技术进步机遇的必要手段。

拜登曾在美国《外交事务》杂志发文表示,与中国进行更有效的竞争将需要美国进行更多的技术投资。越来越多的迹象显示,为加强对华竞争,拜登团队正在酝酿制定一个由联邦政府主导的技术和产业投资政策。2月25日,拜登发布行政命令,要求对半导体、稀土、电动汽车电池和医疗产品的供应链进行为期100天的审查,应该是为通盘筹划新政策做准备的一环。澳大利亚《悉尼先驱晨报》分析称,技术领域将成为中美竞争的新战线,为争夺下一代技术优势,拜登政府正谋求将公共资金投入到可能创造优势的领域研究中去,同时也在美国的薄弱领域发展新的能力。

三、锚定威胁来源:中国是“最大竞争对手”,持续给美国带来重大技术挑战。从近期新政府关键阁员的表态来看,美对华认知并无实质改变,延续“前朝”的极端、片面特征,只是用词语气稍有变化。临时指南文件点名五大对手,包括中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜和“非国家行为者”,指控它们给美国制造“新的威胁”,带来“严峻挑战”。文件提及中国15次(其次是俄罗斯被提及5次),并且将中国摆在五大对手之首,声称“中国已经迅速变得更加自信,是唯一一个有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手”。

实质上,拜登政府这是在将中国定位为美国的“最大竞争对手”,与特朗普政府并无本质性区别。在此定位的指引下,未来拜登政府不会放松对华打压,技术领域的对华作为可能会淡化“技术战”的对抗色彩,会调整过往包括制裁在内的霸道做法,但对华“技术遏压”会更讲究策略和实效,也可能在编织遏压体系时更全面。近期美国学者建议新政府采取“更精明、更尖锐”的策略,按照“个案处理、基于证据”的原则对付中国科技公司,体现了目前美方很多人的想法。但这本质上还是“换汤不换药”,中美技术关系很可能像拜登描述两国关系那样,未来“将展开极其激烈的竞争”。

新政府将“防堵中国科技赶超美国”视为维护一超霸权的关键,不仅要重振美国的优势,而且要进一步拉大对华战略优势。临时指南指责中国对美实施“不公平和非法的贸易行为、网络盗窃和胁迫性的经济行为,伤害了美国工人,削弱了美国在前沿和新兴技术领域的战略优势和国家竞争力”。这为新政府打出“确保国家安全关键技术优势”的旗帜,提供了“冠冕堂皇”的理由,其口径与特朗普政府形神皆似。这也说明,至少在技术政策上,新政府继承了前朝“恶语相向、恶性认知”的臭毛病。按照这个逻辑,临时指南在多处提及追究中国的“责任”,声称将惩罚网络攻击、造谣和“数字威权主义”,只是并未说明具体的追责措施,与特朗普政府相比略显理性,还算“狂而不躁”。

美国总统拜登(图片来源:sputniknews)

四、明确发力重点:多项技术受重视,网络、数字和军事技术尤其显眼。临时指南之中指出的技术种类包括清洁能源技术、生物技术、电信技术、基础计算技术等,透露了新政府技术政策的关注所在。首先,文件罗列了“七大威胁”:生物风险、气候危机、网络和数字威胁、全球经济停滞、人道主义危机、暴力极端主义和恐怖主义、核武器等大规模毁灭性武器扩散。网络安全和数字安全赫然在列,凸显了新政府掌控网络空间和数字领域的目标。文件称,新政府将把提升网络安全作为首要任务和当务之急,加强美国在网络空间的攻防能力,具体措施包括加强各级政府间的合作、鼓励私营部门参与。

其次,临时指南将数字互联和技术治理作为一系列关键问题之一,特别强调5G基础设施的重要性,认为其将为商业和信息获取方面的巨大进步奠定基础。为此,美国将致力于建设现代化的数字基础设施,包括高速互联网接入和5G网络。

第三,非常值得注意的是,临时指南多次提及军事技术:重视一系列涉及战略稳定的新兴军事技术的发展,表示美将与俄罗斯和中国在这方面进行“有意义的对话”;释放资源,加强对“决定美国未来军事和国家安全优势的尖端技术”的投资,同时制定道德和规范框架,以确保这些技术得到负责任的使用。

五、设法规制对手:打造多边联盟,通过主导全球技术秩序扩大竞争优势。临时指南特别指出,现有的国际规则遭到侵蚀,美国将带头“促进共同规范,打造新的规范”,重建包括法律、规范在内的新规则,“塑造新兴技术标准,以提高美国的安全、经济竞争力和价值观”。而且,这项任务必须与“民主伙伴及盟友”一道来进行,旨在“扩大集体竞争优势”。除了传统盟国,这些“伙伴”主要指与美有着共同民主自由价值观的国家或者地区,也就是美方经常挂在嘴边的“志同道合者”,其中包括印度及台湾地区。

拜登新政府将主导国际议程、制定新的全球准则和协议,视为对华战略竞争的关键抓手。临时指南称,美将主导召开“全球民主峰会”,借此推动与盟友和伙伴在一些关键问题上的合作,新兴技术、网络空间是其中的重点。在网络安全领域,临时指南表示,美方将与盟友和伙伴一道维护现有互联网秩序,并致力于塑造新的全球网络空间规范。外界普遍认为,针对中国的技术和产业发展,拜登及其团队不仅表达出和特朗普政府大同小异的担忧,而且继承了后者的部分做法。拜登本人强调,必须改变“数字时代的技术规则由中国和俄罗斯制定”的局面。他的执政团队则提出一系列应对之道,包括“加强美国的技术创新和能力,并与国际伙伴合作制定全球标准”。德国墨卡托中国研究所(Merics)甚至判断,在打造出一套新规则之前,拜登政府仍会继续推动对中国科技公司采取严厉的制裁措施,并推动在半导体等关键供应链上的脱钩。

在临时指南发布几小时前,美国国务卿布林肯发表了长篇外交政策演讲,多数内容都与临时指南直接对应和衔接,其中认为中国带来的挑战与其他任何对手都不相同,中美关系是“21世纪最大的地缘政治考验”。他还表示,美对华关系是“在该竞争的时候竞争,在可以合作的时候合作,在必须对抗的时候对抗”,分别用到三个词:competitive,collaborative,adversarial。无疑,布林肯在此以“官宣”的形式揭示了新政府对华战略的多层次性和未来中美关系的复杂性。

美国国务卿布林肯(图片来源:sputniknews)

未来中美竞争,将是全局性系统性博弈,是包括经济安全、技术安全、军事安全的综合实力博弈,并在发挥各自体制优势、国际号召力等软实力博弈方面全面展开。临时文件指出,在当今世界,“经济安全就是国家安全”“经济安全是国家安全战略的核心”。两相对照,从美国战略界鼓吹“技术是大国竞争的核心”来看,我们完全可以推断:拜登政府已确立了“技术安全就是国家安全、技术安全是国家安全战略的核心”的基本理念,而且这一理念已经深植美国社会及其政治体系,势必对新政府的科技政策带来重要影响。

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